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法治化开启新局 护航资本市场高质量发展

2022-08-23 05:00 来源: 证券时报网 作者: 程丹
证券时报网 程丹 2022-08-23 05:00

证券时报记者 程丹

治国凭圭臬,安邦靠准绳。资本市场的高质量发展,离不开法治建设的保驾护航。

过去十年,资本市场基本形成了一套以新《证券法》、《证券投资基金法》、《期货和衍生品法》等法律为核心,以相关行政法规、司法解释、部门规章等为主干,交易所业务规则等为配套的,具有中国特色的资本市场法律法规体系。同时,资本市场稽查执法水平不断提升,证券执法司法体系不断完善,投资者保护力度不断加强,市场诚信建设不断优化。

资本市场法治建设进入了快行道,注册制等重大改革在法治轨道上稳步推进,形成了改革措施于法有据、良性互动的生态。证券执法司法体系在证监会与最高法、最高检、公安部的协作配合下,建立起了包括行政惩戒、民事赔偿和刑事处罚在内的立体化资本市场追责体系,显著提高了证券违法犯罪成本,进一步畅通了投资者权利救济渠道,明显改善了资本市场秩序。

法治兴则市场兴,法治强则市场强。在法治兴与市场兴的因果链条中间,是依法治市的落地生根,是内外部多重因素的协同共振,是市场各方的合力支持,也是广大投资者由获得感增强而带来的投资信心的提升。多位接受证券时报记者采访的市场人士表示,当前资本市场法律体系“四梁八柱”基本建成,对于证券市场违法犯罪刑事处罚力度逐步增大,已经形成了“不敢违”和“不想违”的市场共识,资本市场法治建设开启了新局面。

法治化建设蹄疾步稳

时速350公里的高铁,除了强劲的驱动力外,还需要轨道的保障和引导。高质量发展中的资本市场需要法律的准绳划定合规和违规的行为边界,维护市场的公开公平和公正。

近年来,随着新《证券法》、《证券投资基金法》、《期货和衍生品法》等资本市场相关法规的落地,资本市场法治建设成果丰硕。截至2022年7月底,与资本市场相关的法律、行政法规、司法解释以及规范性文件,已有两千余件,资本市场总体上实现了有法可依、有章可循的法治现状,支持和保障了资本市场各项改革的顺利开展。

特别是新《证券法》下注册制的实施,激活了资本市场发展的一池春水。三年时间里,资本市场投融资生态环境发生了积极的变化。从融资端看,一批优质企业通过新股发行注册制的通道进入到了资本市场,首家红筹企业、首家同股不同权企业的成功上市,弥补了A股市场上市公司形式多样性的空白,A股IPO公司家数及募资总额频创新高,直接融资比重上升明显。

从投资端看,监管层引导更多中长期资金入市,包括优化公募基金注册机制,大力发展权益类基金,修订发布QFII、RQFII监管规则,不断完善沪深港通机制,推动提高A股纳入国际主要指数的比例等,源头活水连绵不绝地滋润着资本市场和实体经济。

随着注册制改革分步骤在全市场推行,发行承销、交易、持续监管、压实中介机构责任、投资者保护等领域均迎来关键制度创新,资本市场基础性制度建设全面加强。中国社科院法学所商法室主任陈洁表示,新《证券法》的实施为注册制在市场化、法治化的框架内顺利推行提供了法律保障,监管层加大对违法违规行为的处罚力度,为各项改革的实施保驾护航,提高了市场的规范性、透明度、开放度,保护了投资者的合法权益。

如果说注册制改善了资本市场近几年的市场生态,而早在2013年就实施的新《证券投资基金法》,已经让公募行业发生了翻天覆地的变化。彼时公募江湖引入了保险资产管理公司、证券公司、私募证券基金等新的冲浪者,打开了一片“蓝海”,监管部门同步优化公募牌照制度,推进基金投顾试点,强化基金销售要求,加大基金品种创新力度,这一系列举措,让公募基金行业过去十年行稳致远,资产规模从2012年的2.86万亿上升到2022年7月的近27万亿,增长规模超过8倍。

从全球排名看,中国公募基金也踏上了新台阶。美国投资公司协会数据显示,截至2021年末,中国公募基金规模仅次于美国、爱尔兰、卢森堡,位居全球第四,在亚太地区排名第一。

“公募产品愈发受到投资者热捧,价值投资理念给研究力量强大的基金行业,带来了发展良机。”南开大学金融发展研究院院长田利辉表示,基金行业在《证券投资基金法》的引领下迎来规范发展,其工具化属性和大容量特征为经济体发展注入活力,加之权益资产内在风险收益比在改善,居民可投资资产风险收益属性正常化,已经成为了普通投资者财富保值增值的首选。

资本市场立法的最后一块“拼图”,在今年8月补上。《期货和衍生品法》的正式实施,解决了长久以来期货和衍生品市场规则层级较低的问题,补足了中央对手方、结算最终性、单一协议原则、终止净额结算等相关金融、民事基本制度,夯实了期货和衍生品市场发展的法治基础。同时,将场外衍生品交易纳入了调整范围,将单一协议原则、终止净额结算、履约保障、交易报告库等衍生品交易的基础制度通过法律形式明确下来,为场外衍生品市场的健康发展提供了扎实的法律依据。

无规矩不成方圆,无五音难正六律。持续多年的法治建设为资本市场打下了坚实的地基,为市场的全面深化改革和平稳运行发挥了保驾护航的重要作用。田利辉表示,“良法善治”之下,公开、公平、公正的A股市场正在不断地聚拢人气,持续地增强韧性与活力。

对违法违规行为

保持“零容忍”

风平浪静好行船。只有严肃市场纪律,净化市场生态,保持市场运行总体稳定,资本市场深化改革创新才能顺利推进。

过去十年间,资本市场对违法违规行为“零容忍”,持续加强证券执法力量,突出重点案件办理,形成案件分类分层分级管理的执法格局,优化稽查执法和日常监管“总对总”的案件线索移送机制,完善公司机构类、异常交易类案件线索发现机制,突出对重大案件线索的及时发现、精准锁定和快速查处,提升稽查部门查办重大案件的效能。

一方面,部署专项执法行动,严厉查处欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、“老鼠仓”、操纵市场等重大案件,加大对发行人控股股东、实际控制人、董监高等的追责力度,严肃追究中介机构及其从业人员协助造假的法律责任;另一方面,加强对重点领域的执法,坚决取缔非法证券经营机构,清理非法证券业务,打击非法证券投资咨询活动,加大对场外配资监测和打击力度,强化对债券市场各类违法行为的统一执法,加大对私募领域非法集资和侵占、挪用基金财产等行为的刑事打击力度等措施。此外,借助大数据优势和信息技术手段,提升线索发现的精准度,提高调查取证效率,增强案件管理信息化水平,加强对违法犯罪态势的分析,为稽查执法装上了“探头”和“牙齿”。

最近几年,证监会严肃查处了欣泰电气、雅百特、九好集团、康得新、康美药业等多起重大案件,并“一案多查”,对涉案的中介机构、市场人士毫不手软,督促中介机构切实履行“看门人”职责。一批内外勾结、操纵公司股价的恶性操纵市场的案件被有力打击,鲜某、任某成、朱某军、廖某强等操纵市场累犯惯犯受到了严惩。多起涉及并购重组、新股发行、控制权变更等重大资本运作信息的内幕交易案件被顶格处罚。

仅2021年一年,证监会就办理了案件609起,罚没款金额45.53亿元。其中重大案件163起,涉及财务造假、资金占用、以市值管理名义操纵市场、恶性内幕交易及中介机构未勤勉尽责等典型违法行为。依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索177起,同比增长53%。

北京金诚同达(西安)律师事务所主任方燕表示,一批市场影响恶劣的大案要案被查处形成了强大的震慑效应,向市场传递了强烈的“零容忍”执法信号。法律重在实施,严格的执法确保了法律的权威。同样,执法的过程也是检验现有法律体系完善性的过程,强有力的执法有助于及时完善现有体系的不足,优化资本市场法治建设,让法治化之路更加顺畅。

面对投资者保护的现实难题,化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的两难,证监会探索了行政和解制度,较好地兼顾了监管机构行政执法和投资者损失赔偿两方面的需要。

其中,行政和解承诺金的设置,兼具了惩戒和赔偿功能,承诺金数额的确定综合考虑当事人因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失、当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款和没收违法所得的金额,以及投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失等诸多因素,通常情况下数额要高于行政处罚的罚没款数额,以保护投资者合法权益。

“行政和解制度是坚持‘零容忍’要求的具体体现,这一新型的行政执法方式,能够及时赔偿投资者损失、提高行政执法效率、节约执法成本、及时恢复市场秩序、尽快实现案结事了、定分止争的目标。”北京盈科(上海)律师事务所合伙人熊文表示,“行政和解承诺金的制度安排,并不意味着当事人可以‘花钱买平安’,除要求当事人交纳承诺金外,证监会还可以要求当事人采取自我核查整改、完善内部控制制度、增加合规检查频次、主动调整相关业务等措施,以纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或者不良影响。总体来看,行政和解机制是投资者获得及时有效救济的新途径, 是一种值得鼓励的纠纷解决方式。”

立体式追责提高违法成本

军事作战中的立体式打击,正在被资本市场进一步“援引”,打击对象则是证券违法活动。

近年来,证监会在提升稽查处罚效能的同时,不断深化与公检法等机关的协作配合,推动健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制,持续对违法行为保持高压态势,“零容忍”打击证券违法活动的合力逐步形成,重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制,资本市场生态得到进一步改善。

2021年,中办、国办印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(以下简称《意见》),围绕完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系,健全证券执法司法体制机制等方面提出了具体要求,这是中办、国办首次就打击资本市场违法活动发文,对资本市场法治建设意义重大。

随后,“升级版”的中国特色证券执法司法体系露出萌芽,证监会牵头成立了由中宣部、最高法、最高检、公安部、司法部、财政部等参与的打击资本市场违法活动协调工作小组,最高检驻证监会检察室揭牌,再加上驻证监会的公安部犯罪侦察局以及北京、上海设立专门的金融法院等,行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、互相支持的立体追责的机制体制初步形成。

实际上,在证券执法司法体制机制建立之前,立体追责模式已经在实践中探索多年。

以康美药业财务造假案为例,因在年报和半年报中存在虚假记载和重大遗漏,证监会对康美药业和21名责任人作出罚款和市场禁入的行政处罚决定。不仅如此,康美药业原董事长、总经理马兴田等12人还因操纵证券市场罪被公开宣判,马兴田被判处有期徒刑12年。在民事赔偿方面,康美药业在代表人诉讼制度的约束下,被广州市中级人民法院要求赔偿证券投资者损失24.59亿元,马兴田及5名直接责任人员、正中珠江会计师事务所及直接责任人员承担全部连带赔偿责任,13名相关责任人员按过错程度承担部分连带赔偿责任。

可以看出,康美药业、实际控制人、董监高、相关中介机构分别受到了应有的行政、刑事、民事处罚,为其违法犯罪行为付出了沉重代价。作奸犯科者终于受到了严厉惩罚,受害者也得到应有的赔偿,遵纪守法的人无不拍手称快,行不轨之事者多感惊惧。

“这意味着我国资本市场‘强责任时代’到来,行政责任、刑事责任、民事责任齐头并进,不断推动我国对证券违法行为立体追责体系的丰富和完善。”陈洁表示,特别是推进证券纠纷代表人诉讼制度实施,“聚沙成塔”的赔偿效应,对证券违法犯罪行为形成强大的威慑力和高压态势。同时,还可以将众多投资者的索赔请求,通过一个诉讼程序一揽子解决,极大提升了诉讼效率,大幅提高证券市场违法违规成本,加大刑事惩戒力度,形成了高效打击证券违法活动的合力,不敢违规、不愿违规和不能违规的市场文化正在形成。

在“行刑民”三合一立体追责不断探索的同时,记者了解到,证监会还和公安司法机关、有关行政机关以及境外监管机构等在证券执法领域开展协作。证监稽查部门不断优化与公安机关的执法合作机制,拓展了在联合调查、情报导侦、信息共享、分析研判等方面合作的广度和深度;不断加强与审计署、人民银行、工信部、银保监会、纪检监察、国资管理等部门在重大案件线索通报、涉案数据查询、执法信息共享等方面的合作;在双边监管合作谅解备忘录和IOSC0多边备忘录的框架下,通过跨境协查合作,为打击跨境违法行为提供支持。

田利辉预计,在完善证券案件侦查体制机制,完善证券案件审判体制机制,加强办案、审判基地建设,强化地方属地责任等制度预期下,证监会与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同力度将持续增强。

“法者,治之端也。”今日的资本市场,法治化正在成为全市场的共同信仰。行之力则知愈进,知之深则行愈达,问题的出现往往伴随着更深层次的制度改革和监管创新,不断的改革又将资本市场带入了更加健全、健康的发展方向。可以预期,从依法治市为始,一个充分发挥市场枢纽功能,高效配置资源,促进国民经济整体良性循环的资本市场将徐徐走来。

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