杨志勇（中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员）

据报道，今年6月-7月地方已上报建制县隐性债务风险化解试点方案,目前监管部门已初步批复方案及额度,特殊再融资债券或在下半年重启发行，可用于置换隐性债务，以缓释债务风险。如果消息属实，那么这显然有助于地方政府隐性债务风险的防范和化解。

2019年建制县隐性债务风险化解试点就已开启，试点地区可以用置换债券化解试点县的隐性债务，最初有湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省（自治区）参加。2020年12月，建制县隐性债务风险化解试点全面展开，并开始用特殊再融资债券化解隐性债务。2021年，北京、上海、广东开展全域无隐性债务试点。2022年1月20日，广东省宣布如期实现存量隐性债务“清零”目标。

地方政府隐性债务“清零”不是债务的灭失，而是隐性债务的显性化，即隐性债务转化为显性债务清零。存量隐性债务“清零”离不开特殊再融资债券的发行。因此，重启特殊再融资债券发行，显然有助于隐性债务风险的防范和化解。

有一段时间内，夸大地方债风险的说法较为流行。客观地说，地方政府确实有不少债务，有以显性债形式存在的直接债务，也有隐性债务。我们习惯于说直接债务风险不是问题，因为直接债规模是限定的，新的地方直接债务的形成是在财政部统一设定的债务限额内，直接债风险总体可控的判断是完全可以成立的。总体安全的前提下，局部地方出于各种各样的原因，可能面临直接债偿债问题，这也是可以理解的，而且这样的问题，省级政府通过统筹辖区内财力和政府资源，是完全可以应对的。

地方政府隐性债务风险的防范化解确实是亟待解决的重要问题。关于地方政府隐性债务规模的大小有较大的争议，这是隐性债务底数不清的困难。底数不清容易带来风险的高估和低估问题，也意味着很难有合适的特殊再融资债券发行规模。在这种情况下，特殊再融资债券发行规模的确定只能采取“干中学”的做法，即根据实际化债的需要分阶段确定债券发行规模。

地方政府隐性债务规模的确定，涉及何种债务可以算隐性债的问题。显然，不是所有地方政府融资平台的债务都算政府隐性债务，更不是地方国有企业的债务都能归到隐性债，只有公益性项目的债务才可能算政府隐性债务。这里还需要做好公益性标准的确定工作。债务置换不等于举债主体应付责任的逃避。债务置换是为了防范化解可能的债务风险，关注的是金融稳定问题，关注的是政府信用问题。至于债务形成中的相关责任主体的责任，并不会因为债务置换而改变。

即使是符合公益性标准的项目所涉及的债务，理想状况还是地方相关融资平台或国有企业通过业务经营的方式来化解。地方政府的偿债能力决定了地方政府不可能承接下所有的公益性项目债务。为此，应该在项目的可持续性上下功夫。既然是举债项目，那么项目自身会产生一定的现金流。问题出在项目的收益不能覆盖成本费用支出上。项目的收益往往有一定的挖掘空间，因此可以在项目的运营上下功夫，让项目带来尽可能多的收入，节约尽可能多的成本费用，从而为防范化解债务风险提供更大的空间。

通过特殊再融资债券发行来防范化解地方政府隐性债务风险，是超常规的债务清偿融资做法。超常规意味着不能套用一般做法。债券发行的评估更多考虑的是债务的可持续性。如何让债务平稳运行才是最主要考量目标。符合置换基本条件且可能导致不能按期正常清偿的债务，是最急迫的需要置换的债务，应列入优先置换行列。

地方政府隐性债务的置换是一个过程。在这个过程中，要根据实际情况，不断优化置换方案，从而实现债务置换的效果最大化。债券发行规模要考虑到市场的承受力，也要考虑地方政府的资金需求。

地方政府隐性债务的显性化，让地方政府承担最直接的偿债责任，有助于债务信用的提升，无疑是促进金融稳定的重要举措。这是地方财政金融风险防范化解的重要一步，是在静态条件下的次优解决方案。

债务置换是在用时间换取空间，为防范化解债务风险争取更多的机会。地方债问题最终需要通过地方经济发展来解决。这是治本之策。为此，要将地方经济发展放在最为重要的位置，通过发展来为地方政府提供充分的偿债资金。在高质量发展中关注经济增长，只要经济保持较快的增长速度，债务余额占经济总量之比就会相对下降，地方政府偿债能力也会因为地方经济的发展而提升，这样，静态看来是问题，动态来看就不再是问题。从这点来看，聚精会神，高度关注经济增长，寻找到地方经济良性发展的新路，是当下最为重要的事。

（编辑：洪晓文）