“到2030年，中国城市开发建设方式转型将初见成效。”

国务院于28日发布的《城市更新“十五五”规划》（下称“规划”）提出上述目标。

该目标的达成，关键在于挖掘存量资源潜力。

为此，规划一方面强调要坚持先体检、后更新，在更新中更好满足居民多样化的居住和租购房需求、基本公共服务需求、参与城市治理的需求，激活其消费潜力，提升其生活品质；另一方面提出要促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新，建立可持续的城市更新体制机制和政策法规；此外还明确要加强和规范存量城市基础设施资产管理，提升城市韧性，统筹发展与安全。

对建成20年以上小区开展专项体检

根据规划，“可持续”和“高质量”是“十五五”时期城市更新的关键词。

从这一点出发，规划对老旧小区改造、城中村改造等不同类别的城市更新工作，从安全、民生和发展三个维度，提出量化指标。

根据规划，城市工作要“坚持统筹发展和安全，坚持保护第一”。为提高城市发展的韧性，需要在城市更新中着力推进4方面工作：有序推进危旧房改造，稳步推进城中村更新改造，加强城市基础设施建设改造以及提升风险防控和应急保障能力。

从预期目标来看，到2030年，中国五年内累计新增改造城镇危旧房预计达到50万套/间。这一规划厘定的目标值较上一个五年的目标值（25万套/间）翻了一番。

城镇危旧房改造之外，规划还提出，到2030年，中国五年内需累计新开工改造老旧小区约11.5万个，老旧街区和厂区改造1500个，城中村改造4000个，地下管网更新36.5万公里。

此前，住建部曾多次强调城市更新要坚持“先体检、后更新”，在此基础上，多地在每年开展全面体检的基础上，探索建立了“全面”与“专项”相结合体检监测机制。

根据规划，危旧房改造重点针对城市、县城建成区范围内国有土地上的C、D级危险住房，预制板房屋，国有企事业单位破产改制、“三供一业”分离移交等遗留的非成套住房。

截至“十五五”末，要基本消除已建档立卡的D级危险住房安全隐患。

城镇老旧小区改造则要在对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检的基础上，结合实际合理确定改造对象范围，优先改造市政配套设施存在安全隐患、居民改造意愿强烈的小区。

改造中，聚焦补齐基础设施，结合实际推动入户管线、充电设施等建设改造，因地制宜推进公共空间和配套设施适老化、适儿化、无障碍改造。支持具备条件的楼栋加装电梯。

此外，老旧小区在更新改造的同时，还应完善长效管理机制，鼓励引入物业服务，提高管理维护水平。据央视新闻此前报道，相关部门已着手修改《物业管理条例》，行业分类也由“物业管理”改成“物业服务”。

老旧街区改造应该引入更多市场力量，在补足基础服务短板和公共服务短板的同时，植入新业态，拉动城市消费和投资，推动产业转型。

关于城中村改造，规划明确，对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村优先实施改造。改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，做到征收补偿到位、项目资金平衡。

而从更宏观的城市空间维度来看，规划还对城市生命线安全工程、生态环境和文化保护、“一老一小”公共服务短板、轨道交通、停车和充电设施改造、智能化改造等提出系列要求。

根据规划，强化对城市燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等城市基础设施运行风险的实时监测、动态预警，及早发现和管控风险隐患。

在供热方面，新增供热能力约O.5万兆瓦，新增新能源和可再生能源供热面积2亿平方米；在消防方面，提升高层建筑火灾防范和救援能力；在医疗应急服务方面，支持盘活闲置低效资源，推进城市平急两用公共基础设施建设。

相较于上一个五年，第一财经注意到，“十五五”规划中还新增提出了两个更新指标：一是五年内改造存量应急避难场所5万个；二是五年内城镇房屋基础信息数字化率达到95%以上。

促进房地产开发企业参与城市更新

中规院去年年底发布的《中国城市更新活跃度年度观察报告2025》显示，2020年以来，参与城市更新工作的新增大型企业占比有所下降，资本投入日趋谨慎。在广州、深圳、东莞、佛山等城市，2024年城市更新相关企业数量均出现10%-25%不等的下降。

为提振社会资本参与活跃度，近一年多，从中央到地方，与城市更新相关的土地与资金支持政策迭出。

规划再次提出，促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新。

与此同时，面向“十五五”，规划更加强调了以体系建设和标准法规完善，来激活市场热情。

首先要稳定企业对城市更新的规模和节奏的预期。根据规划，建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整。

其次要构建可持续的城市建设运营投融资体系。

根据规划，在财政支持上，通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持，同时允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金。此外，要落实城市更新相关税费减免政策。

在金融支持上，要发挥各类金融机构作用。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。

为进一步吸引社会资本参与，规划还专门安排：推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等；支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等；按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。

市场主体对城市更新规划用地的混合利用和立体开发的口子，也有望进一步打开。

“更大力度支持盘活存量土地。”规划明确。

具体举措包括：增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求；利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策；鼓励多主体合作改造。合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担；优化不动产登记服务。健全与混合利用、功能兼容、立体开发相适应的不动产登记规则。

今年以来，在自然资源部和住建部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》中以及北京等地发布的地方性政策上，均提出了类似举措。

“十五五”期间，城市更新领域的标准和法规也将持续完善。

有受访城市更新领域专家表示，近年来，全国不少省份及主要的超大特大城市已逐步搭建起“1+N+X”的城市更新政策体系。其中，“1”即指当地的城市更新专项行动实施方案，“N”即指事关片区综合更新改造、城中村改造、城镇老旧小区改造、建筑和市政基础设施领域设备更新等细分领域的专项方案，“X”则包括城市更新项目审批、城市体检评估、专项规划编制、既有建筑改造消防审验、片区（单元）策划方案编制等配套政策、技术导则。

在这些地方性做法基础上，规划提出，健全法律法规标准体系。一方面，继续支持有立法权的地方出台城市更新相关地方性法规。鼓励制修订符合地方需要的技术标准。另一方面，研究修订城市房地产管理法、建筑法等法律。研究制定城市更新、城镇住房保障等相关法规。修订住房公积金管理条例、物业管理条例、历史文化名城名镇名村保护条例等法规。

“未来五年有望成为城市更新体制机制和政策法规更加健全、体系化推进的关键时期。”上海易居房地产研究院副院长严跃进认为，“十五五”期间的城市更新各项规划指标均体现出明显的扩容提质导向，资金和土地等支持机制和相关政策法规会更趋健全，加之城市更新与扩大内需将深度融合，社会资本和房地产市场主体有望获得更大的参与空间。

从政策导向来看，相较于此前城市基础设施类改造和公共服务类改造主要由政府主导推动，此次规划多次提出，除了“发展类”更新，也鼓励市场主体积极参与“基础类”“民生类”更新项目。

根据规划，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板。

规划还提出，规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。稳慎推进公用事业价格改革。