“十五五”规划纲要草案已提请十四届全国人大四次会议审查。这份7万多字的“任务书”为未来五年经济社会发展谋篇布局，并细化提出20项主要指标，涵盖经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障等五个方面，突出了高质量发展的鲜明导向。

GDP增长未设定具体目标，创新类指标都提出量化要求，民生指标数量占比最高，绿色与安全相关指标全部为“约束性”指标……发展质量更高、创新步伐更快、民生分量更重、绿色底色更浓、安全根基更牢，一个个具体可感的指标，共同勾勒出中国式现代化建设新图景。

GDP增长“保持在合理区间”，定性中蕴含定量

经济增长目标备受关注。“十五五”时期GDP增长目标设为“保持在合理区间、各年度视情提出”，这一目标表述与“十四五”规划纲要保持一致。

国家发展改革委副主任郑备在国新办吹风会上表示，GDP增长目标的设置，采用了定性表述中蕴含定量要求的方式，充分体现了推动高质量发展的鲜明导向，引导各方追求实实在在的增长。

中国银河证券首席经济学家章俊对上海证券报记者表示：“这一安排体现出，未来五年宏观政策将更加注重推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。”

根据规划纲要草案，“十五五”时期全员劳动生产率增长要高于GDP增长。

东方金诚首席宏观分析师王青对上海证券报记者表示，我国人口总量、特别是劳动力人口数量在“十五五”时期会有一定幅度的下降，为保持GDP增速处于4.5%至5%区间，全员劳动生产率就要高于GDP增长。

章俊分析，劳动生产率增长持续快于GDP总量增长，往往对应着资本深化、组织效率改善以及资源从低效率部门向高效率部门再配置。“这一指标设置本质上也将推动全要素生产率改善”。

规划纲要草案还明确，到“十五五”末，常住人口城镇化率要从67.9%提高到71%。

“从对经济的拉动作用看，城镇化率进一步提升，将更多体现为服务消费潜力释放、公共投资结构优化，以及土地、劳动力等要素资源配置效率改善。”章俊表示。

新型城镇化建设有望进一步从“扩规模”转向“提质量”。王青认为，下一步我国将持续推进服务业较快发展，保持制造业在国民经济中的合理比重，推动农业人口市民化，提升都市圈综合承载能力。

创新类指标量化剑指培育新质生产力

3项创新类指标均提出了量化要求，为未来五年科技创新发展立下新坐标。

全社会研发经费投入增速是衡量创新活力的“硬指标”。规划纲要草案明确，“十五五”时期全社会研发经费投入年均增长7%以上，与“十四五”规划目标保持一致。

中国社会科学院财经战略研究院研究员刘诚对上海证券报记者表示，研发投入是创新的源头活水，提出这一增速指标，意味着“十五五”时期我国将总体保持高强度的研发投入。

国研新经济研究院创始院长朱克力对上海证券报记者分析，这一预期目标既体现了国家持续加大基础研究与核心技术攻关的坚定决心，也能为突破关键领域“卡脖子”问题、提升产业链供应链自主可控能力提供稳定的资金保障，更向市场传递了“创新优先”的明确信号。

数字经济正在成为新质生产力发展的重要引擎。2024年，数字经济核心产业增加值占GDP的比重为10.5%。按照规划纲要草案的目标设定，这一比重到2030年要提高至12.5%。

“数字经济核心产业的发展不仅关乎自身增长，还将推动算力、算法、数据等新型生产要素高效配置，为产业智能化、绿色化转型提供核心支撑。”朱克力说。

根据国家知识产权局的数据，截至2025年底，我国每万人口高价值发明专利拥有量为16件，已超额完成“十四五”规划目标。规划纲要草案提出，到2030年，该指标要高于22件。

高价值发明专利是指技术含量更高、市场价值更高、权利状态更加稳定的发明专利。在刘诚看来，随着人工智能、量子信息等产业加快发展，大量高价值专利有望涌现，从源头保障专利的“含金量”。

民生指标数量占比最高，强调“投资于人”

规划纲要草案提出的20项主要指标中，有7项民生指标，数量占比超过三分之一。

城镇调查失业率控制在5.5%以内；居民人均可支配收入增长与GDP增长同步；劳动年龄人口平均受教育年限从11.3年提高至11.7年；养老机构护理型床位占比从68%提升到73%；每千人口拥有执业医师数和注册护士数，分别预期达到3.7人、5.1人；3岁以下婴幼儿入托率预期提高6个百分点；人均预期寿命从79.25岁提高到80岁……

“这些指标覆盖就业、收入、教育、医疗、养老、托育等群众‘急难愁盼’的领域，表明国家进一步把发展的出发点和落脚点放到保障和改善民生上。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群在接受上海证券报记者采访时说。

全国政协委员、中国社会科学院经济研究所研究员黄群慧对上海证券报记者表示，未来五年会特别注重“投资于物”和“投资于人”紧密结合，更多资金资源将投向民生领域。

规划纲要草案在重大任务、重大工程的部署上突出了发展的民生导向——实施稳岗扩容提质行动、城乡居民增收计划、高质量参保行动等一揽子务实举措；推出优质高等教育资源扩容、医疗卫生强基、医养结合能力提升等一系列惠民生、暖民心的工程……

在黄群慧看来，未来五年经济社会发展将主要围绕两条主线：从发展动力上来看，强调新质生产力；从发展成果来看，要推进全体人民共同富裕，让发展成果更多更好惠及人民生活。

“十五五”规划建议提出“居民消费率明显提高”的目标，但在规划纲要草案中并未设置具体指标。黄群慧建议，在制定年度发展目标时，可以考虑纳入消费率指标，并以此为抓手进一步提升城乡居民收入水平，提振消费。

“民生保障与改善，最重要的还是体现在收入增长方面。”张立群认为，当前有必要显著加大政府公共产品投资力度，这会增加企业订单，活跃企业生产投资，促进就业形势好转，最终促进居民收入提高和居民消费增长。

绿色低碳均为约束性指标，“能耗双控”转向“碳排放双控”

规划纲要草案提出的20项主要指标中，共有约束性指标8个，其中5个为绿色低碳指标。

“这表明绿色发展不再是‘软指标’，而是未来五年必须确保完成的‘硬任务’。”北京理工大学经济学院特聘教授、绿色低碳发展研究中心主任李金铠对上海证券报记者表示。

其中，“十五五”期间单位GDP二氧化碳排放降低17%。“十四五”规划中，该目标设置为18%。

“调整该指标并不意味着减排力度减弱，而是科学统筹的结果。”华源证券研究所所长助理、公用环保组首席分析师查浩表示，该目标与2030年前碳达峰目标衔接，既锁定排放总量低速增长，推动进入平台期，又避免“一刀切”对经济的冲击，保障减排与发展协同。

从2025年政府工作报告提出“单位GDP能耗降幅超过3%”，到2026年明确“单位GDP二氧化碳排放降低3.8%左右”——减排目标的转变，被认为标志着我国由“能耗双控”正式转向“碳排放双控”。

华北电力大学能源互联网研究中心副主任王永利对上海证券报记者表示，上述指标调整将能源消费与碳排放彻底解耦，旨在精准限制化石能源消费，而非限制清洁能源的使用总量，从而持续优化能源结构，为可再生能源的大规模消纳全面松绑。

规划纲要草案对“十四五”规划纲要中一些指标做出了调整，比如将指标类别“绿色生态”调整为“绿色低碳”，“单位GDP能源消耗降低”调整为“非化石能源占能源消费总量比重”，“地级及以上城市空气质量优良天数比率”调整为“地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度”。

在王永利看来，三大指标的调整，标志着我国绿色转型正式从规则引导迈向深度重构，在贯彻绿色发展理念时，将更突出“低碳”的核心要求，政策重心转向“降碳、减污、扩绿、增长”协同推进。

目前，我国新型储能装机规模超过1.3亿千瓦，非化石能源消费占比达到21.7%，2025年万元GDP二氧化碳排放同比下降5%。

“强化非化石能源比重指标，将进一步推动风电、光伏等清洁能源规模化发展，并促进储能技术、电力系统与能源市场机制协同改革；精细化设置空气污染治理指标，则将引导地方政府更加注重源头减排与区域联防联控，推动节能环保产业发展。”李金铠说。

安全保障约束性指标上调，为高质量发展提供支撑

安全保障领域，规划纲要草案提出2项约束性指标。明确到2030年，我国粮食综合生产能力达到1.45万亿斤左右。

“该目标是在城乡居民食物消费总量增长、结构升级的背景下制定的，目的是更好保障国家粮食和重要农产品供给安全。”中国社会科学院农村发展研究所农村产业经济研究室主任刘长全对上海证券报记者表示。

我国粮食产量已连续多年稳定在1.3万亿斤以上，并在“十四五”期间迈上1.4万亿斤新台阶。

在刘长全看来，提升粮食综合生产能力，需要构建一系列配套保障机制，既要严守耕地保护红线，提升高标准农田建设与耕地的质量，也要强化科技创新支撑，深入实施种业振兴行动，推动数字农业、智慧农业发展与应用。

到“十五五”末，我国能源综合生产能力要达到58亿吨标准煤，较“十四五”时期显著提升。

“这延续了‘十四五’时期的发展成果，是我国在新阶段能源安全形势、经济发展需求以及新型能源体系建设等背景下的战略性布局。其核心目的是在确保能源安全的前提下，为经济高质量发展和低碳转型提供更加稳固的能源支撑。”李金铠表示。

王永利分析，未来五年新型工业化、电气化和数字化将加快推进，能源需求仍具刚性，需要更强的供给能力来提供支撑。同时，新能源占比持续提升，电力系统对调节电源、储能、智能电网和兜底保供能力也提出了更高要求，需要以更强的综合生产能力支撑新型能源体系建设。