2.制度可持续性：社会保险费每年到底减收多少？

“代征”体制的本质是社会保险费收支两条线，提高社会保险规模的趋势是必然的，因为在“分征”体制下，税务部门既是纳税人的服务部门，也是税收执法的执法部门，具有法律的强制力，它只须照章办事，依法征缴，仅凭单方意志即可实施。那么，税务部门征缴能带来多大的社保费增幅？这首先要看现在社保制度的实际征缴额与理论值之间的“差”是多少。这几天有两家金融机构的投研部门分别发布了各自的研究报告，其中，一个研究报告对2017年的测算结果认为，五险基金在缴费基数规范化之后可增加社保征缴收入7000亿元另一家的研究报告认为，2017年五险基金收入差额将近2万亿元，即增收规模2万亿元。

那么，目前每年到底社会保险费少收入多少呢？两年前在养老保险顶层设计征求意见会上我发言时就给出测算结果，仅就城镇企业职工基本养老保险这一项，每年至少减少收入1/3，那天我以2013年为例做了测算。2013年国有单位平均工资是52657元，城镇集体单位38905元，当年的缴费人数是2.41亿；考虑到自雇者参保的因素，这里将当年的平均工资基数“拉低”设定为40000元，这样，费基就应是9.64万亿元，缴费收入应为2.7万亿元，但当年真实的“正常缴费收入”仅为16761亿元，这就说明2013年至少有1/3没有收上来。那天我还以2013年北京市的征收情况予以对比，推算的结果与全国的情况差不多：根据官方统计，2013年北京养老保险征缴收入1131.14亿元，参保缴费人数1091.30万人，人均缴费10365.07元；当年全市职工平均工资为70516.5元（其中，非私营单位就业人员年平均工资93006元，私营单位就业人员年平均工资48027元），即每个参保人平均缴费率仅为14.70%，比28%的法定费率将近少了一半。同样考虑到自雇者缴费率低于28%，由此推算，北京市养老保险收入至少也有1/3没收上来。

今天回过头来测算2017年，在考虑到私营单位工资低于非私营单位的因素之后，当年的费基至少应是18万亿元，但当年的实际征缴收入只有3.34万亿元，而应缴应收的数额至少应为5.00万亿，即2017年少收了1.70万亿，意味着2017年至少也少收了1/3。这两个年度的测算均考虑到了全国参保人的工资水平（私营经济）、参保人结构（大约有1/4的缴费者是灵活就业人员只缴纳20%）等其他所有因素，测算结果相差无几。经过推算，1998年以来每年均少收入1/3，10年全国城镇职工基本养老保险少收入总计约12万亿元。

城镇企业职工养老保险从1997年制度统一之日起就离不开财政补贴，从1998年转移支付的24亿元，到2017年的8004亿元，20年总共累计补贴了4.1万亿元，而目前城镇企业养老保险基金累计结余只有4.4万亿，说明目前的存量基本都是财政补贴转换而来的。如果没有财政介入，3000亿的结余只够支付一个月的。

从统一制度算起，养老保险只有暂短的20年历史就离不开财政补贴，这在世界各国是十分罕见的，相较之下，美国1935年、加拿大1966年建立的制度，至今未曾有一块钱的财政介入。

对财政补贴的原因，几乎所有学界和官方人是都将其解释为是政府没有支付“转型成本”的结果，这个解释显然是错误的。理论上讲，中国养老保险的制度设计需要支付两个“转型成本”：一是建立个人账户需要转型成本，但事实上绝大部分账户都是空的，“转型成本”已经“省却”；二是制度从建立之日起就将当时已经退休的“老人”负担起来，支付给他们的养老金也是转型成本，但事实上，这个转型成本已经由工作一代的参保人通过支付很高的费率予以解决。

就是说，两个转型成本里，一个是由于制度目标没有实现而已经“省却”，一个是有当代参保人“替”政府支付了。这个判断的佐证有两个：一个是从制度建立那天起，缴费率就是28%，而在不负责支付已退休者养老金的制度里，其缴费率曲线是一条从很低费率起步逐渐向右上方长延伸的达30年左右的漫长曲线。另一个佐证是1997年统一制度至今已有21年，考虑到当时退休年龄较早，估计再有10年左右，这代人由于自然规律的原因就会全部退出这个制度，但可以确信的是，如果制度不改革，届时财政补贴还是离不开的。因此，将4.1万亿的财政补贴视为是政府对转型成本的支付，这个判断是错误的。

基于上述分析，养老保险可持续性的主要威胁是制度收入能力很差，每年大约有1/3缴费没征收上来，这是问题的关键。此外，还有一个基金流失的估算办法，即根据目前的替代率与赡养率的参数来推算“实际缴费率”，其结果是目前的“实际缴费率”只相当于15.3%，（缴费率=替代率*赡养率，15.3%=45%*34%），大大低于28%法定费率，这说明之前每年减收社保费大约1/3的判断是十分保守的，每年应收未收的缴费数额很可能接近1/2。

3.“基数之痛”：社会保险费减收的主要原因在哪里？

为什么养老保险的实际缴费收入值与合规缴费的理论值差距这么大？主要原因有三：

一是个别沿海发达省份的雇主缴费比例从未按照国家规定的法定费率20%来征缴。我国企业职工基本养老保险缴费的法定费率是个人缴纳相当于个人工资的8%，雇主缴纳20%。但由于发达省份吸纳了大量的外来务工人员，导致其制度赡养率大大低于其他地区，比如，广东省只有10.2%（10人养一个），全国平均是34.9%（3人养1人），浙江的制度赡养率是17%，而黑龙江则高达72.8%（1.4人养1人）。赡养率低的省份如果按法定费率征收，必将基金积累骤增。为此，广东等省份雇主缴费率从未按法定费率征缴，2010年规定将费率高于16%的降低为16%，低于12%的调整为12%，2011年将费率高于15%的调整为15%，低于13%的调整为13%；浙江省2009-2012年将养老保险费率从20%下调至14%。从局部看，广东和浙江等发达省份减低费率的做法是理性的，因为投资体制没有建立起来，存银行利率只有2-3%，收缴的基金越多，储备规模越大，贬值就越多，且不利于招商引资。但从全国的范围来看，这就必然减少制度的收入规模。以2017年为例，全国范围由于降低费率导致的“流失”基金应该超过百亿元；过去的10年里由于降低费率导致收入减少的估算值应接近千亿元。

二是“断保”人数逐年增加。10年前的遵缴率大约90%（即实际缴费人数占登记参保人数比例），而最近几年逐渐降到了80%，就是说，每5个参保人就有1人不缴费。导致“断保”的原因较多，比如，经济下行压力加大，企业效益不好等。但是实地调研结果显示，很多灵活就业人员缴费年限到了15年的最低缴费年限就自动停止缴费了，1997年制度统一至今，缴费年限超过15年的人数逐年增加，这是导致断保人数逐年增加的原因之一。以2017年为例，全国断保人数将近5500万人，断保金额达5300亿元。在过去10年里，断保导致的收入流失高达2.6万亿元。

三是缴费基数严重不实，这是导致减少制度收入的主要来源和主要原因。由于基数问题较为复杂，下面予以详述。缴费基数各地执行的政策存在较大差距，是养老保险基金减少的主要因素。这里主要分析的是雇主缴费基数严重不实存在的几个“痛点”。

“基数之痛”一是缴费基数的确定在政策规定上存在不一致的地方，执行过程中也存在较大差异性。2006年发布的关于缴费基数的文件依然生效，它规定参保单位缴费的基数既可以是职工工资总额，也可以是职工个人缴费工资总额基数之和，可以二选一，但在全省区市范围内应统一为一种核定办法。而2011年生效的《社会保险法》则规定，用人单位应按本单位职工工资总额的比例缴纳养老保险费，职工按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费。于是，在具体执行中，各地与各用人单位对基数的确定在理解上、执行上都存在较大差异性。尤其是，职工个人的缴费基数是一个标准，而雇主缴费基数是另一个标准，雇主均按照有利于本单位实际情况的标准来选择执行。

“基数之痛”二是计算缴费基数的具体项目十分复杂，在具体执行中存在一定困难。2006年关于缴费基数的文件规定，工资总额是指直接支付该全部职工的劳动报酬总额，包括在岗工资总额、不在岗职工生活费、聘用和留用的离退休人员的劳动报酬等，他们均应列入工资总额的计算范围。该文件据此给出的计算缴费基数的具体项目为8大类（计时工资、计件工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、其他工资、特殊项目构成的工资）、31条、177项目列举，可谓细致至极，例如，包括洗理卫生费、房改补贴、护士护龄补贴、体育运动员补贴、下属单位给本单位职工发放的现金或实物、车队承包费归己部分等。对不列入缴费基数的项目归纳为17大类，列举项目多达30多种，例如，支付给从保安公司招用的人员的补贴、出差补助和误餐补助、工作服和手套等劳动保护用品、计划生育补贴等。该文对工资总额计算口径、缴费基数具体项目和不列入缴费基数项目的描述篇幅字数将近4500字。如此繁杂的列举在具体执行中必将遇到较多困难，例如，聘用和留用的离退休人员的劳动报酬计入工资总额必将抬高企业成本，而这些群体是无须缴纳社会保险费的；再如，十多年后的今天又产生了一些新的就业形态，“列举法”难以穷尽可以列入与可以不列入缴费基数的项目清单，这必将为企业的道德风险留下较大的争议和博弈空间。

“基数之痛”三是有些地区的养老保险缴费基数下限低于国家有关规定，甚至低于医疗保险的缴费基数。根据国家有关规定，缴费基数原则上以上一年度本人月平均工资为基础，在当地职工平均工资的60%——300%的范围内进行核定。这个缴费基数的上下限符合国际惯例，目的是为了维护社会保险的公平性。但为了减少企业负担，很多地区的缴费下限都低于60%。由于各地差异很大，本文以北京市为例予以分析。北京市公布的2018年使用的上年社平工资是8467元/月，101604元/年，其中，养老和失业保险的基数下限设定的是40%即3387元/月，而工伤、医疗和生育保险设定的是60%即5080元/月；由此，雇主的养老保险缴费金额上限是4826.19元/月，而下限只有643.53元/月（19%/月）。其实，即使40%的缴费基数下限也是近10年来的事情，2007年4月之前，北京市养老保险缴费下限始终低于40%。例如，1998年7月至2007年3月，最高年份的缴费基数下限只有31.5%，最低的年份是21.2%，平均大约只有25%左右。

1998-2008年北京市养老保险缴费最低下限

资料来源：北京市人社部官网

“基数之痛”四是灵活就业人员养老保险的缴费基数档次数量多于医疗保险，可操作空间较大。以北京市为例，养老保险有3个档次可供选择，他们分别是社平工资的100%、60%和40%，而医疗的缴费基数只有1个即社平工资的70%，缴费比例是7%。于是，养老保险的基数“弹性”和“可操作空间”大于医疗保险，其实，医疗保险的缴费基数本来就已经“打折”了，但养老保险的基数比医疗还要低。本来，缴费基数下限是为低收入者设定的，比如，对城镇职工来讲，某企业新入职员工的工资是3000元/月，低于40%的社平工资3387元/月，但其养老保险也须按3387元/月来缴纳。对于广大的介于社平工资40%至300%即3387元/月至25401元/的职工来讲，按规定则应根据其个人实际工资水平作为基数来缴纳，但是，除大部分国有企业之外，绝大部分企业则通过种种方式选择了缴费的最低档，大大低于医疗保险的缴费基数。对灵活就业人员来讲，由于其真实的工资收入难以“考证”，绝大多数人也选择了最低缴费档，比医疗保险缴费基数低了30%。

“基数之痛”五是基数每年上调导致产生社会抱怨和抵触情绪。这里还以北京市为例。2008年4月以来，北京市公布的社平工资年均增长率大约接近9%左右，10年增长了1.5倍。据其他主要城市公布的数据来看，全国的社平工资增长率差不多。近些年来，每年7月份在上调社平工资和社保缴费基数时都导致产生社会抱怨和抵触情绪，个别地区甚至出现群体性事件。这是因为，由于发展不均衡，省份和地区之间、群体之间、行业之间的工资增长率肯定有快有慢，有的没有增长，甚至有的很可能还略有降低，情况千差万别，全社会不可能像计划经济那样统一上调工资，工资增长分布肯定存在不均衡，对那些参保人工资没有上涨的群体，他们“被平均”了，“拖了全社会的后腿”。于是，他们对社平工资和缴费基数的上调存在一定情绪，尤其对经营状况面临巨大压力的私营企业主来说，上调基数意味着增加企业成本，只有在基数上“想办法”降下来才能“抵消”来自基数上调的压力。本来，上调基数是现收现付制养老保险的一个基本规则，发达国家无一不是每年上调缴费基数，但在中国，由于缴费率太高，企业在缴费基数上发生道德风险就成为降低成本的主要做法。

2008-2018年北京市社平工资及其增长率（%）

资料来源：北京市人社局官网

上述分析显示，养老保险在五险缴费中占大头，2018年北京市雇主五险的缴费比例是30.8%（养老19%，医疗10%，失业0.80%，工伤0.20%，生育0.80%），于是，养老保险缴费基数就自然成为企业发生道德风险的主要目标，成为养老保险基金减收的主要根源。据日前某“白皮书”披露的数据，缴费基数合规的企业仅占全部参保企业的24.1%。这说明绝大多数企业都在基数上“做文章”。

从社会保险费征缴现状可看到，中国社保制度存在两个“制度顽疾”，这是任何其他国家社保制度所不存在的。

4.“制度顽疾”之一：为啥养老保险是“交易型制度”而非“法治型制度”？

中国社保制度是“交易型”制度，而不是西方式的“法治型”制度。由于法制环境和制度设计等许多原因，4个层次的博弈现象诱发的“交易行为”渗透在制度的方方面面。

一是部门之间的博弈激烈，在征缴主体上的“交易”甚至导致立法陷入窘境。自上世纪90年代初社保制度试点之日起，各地就可以“自选”征缴主体，或是税务部门，或是社保部门，有些省份随着分管主要领导的偏好还可时常发生变更，这个交易性的制度在1999年颁布的《社会保险费征缴条例》中遇到冲突，最终无解，双重征缴体制被固定下来，规定由各省自选；在后来起草的《社会保险法》过程中这个窘境依然存在并异常明显，最终只得笼统规定社会保险费实行统一征收，“实施步骤和具体办法由国务院规定”，把难题留给了国务院。这个“双重征缴”体制沿袭至今才画上句号。

二是地方与中央的博弈几乎无处不在，制度性交易成本较大。由于统筹层次主要以市县为主，全国有上千个统筹单位，他们的经济发展水平、工资水平和制度赡养率等存在较大差别，导致其基金可持续性存在较大差别，因此，在县市与省里、省里与中央存在着纵向的多层级博弈，在费基、费率的确定、调整待遇的财政补贴等许多方面存在着“讨价还价”现象，甚至在做实个人账户试点、基本养老保险基金参与全国社保基金理事会受托投资运营等过程中，各省均采取自愿报名的“交易型”方式。

三是企业与政府存在较大的博弈空间，企业为控制成本不得不“跑部”与主管部门进行“交易”。企业以多种“特殊情况”为由在工资总额、缴费基数、缴费比例等方面寻求空间申请优惠政策，有些企业为降低社保成本制造两套台账。据报道，有些省份的经济开发区或特区甚至为外商企业申请社保缴费的“豁免期”。

四是参保人与社保制度进行交易的行为渗透在方方面面，从新农保（目前是城乡居保）到城镇企业职工基本养老保险，从职工参保人到灵活就业者，每个群体都在与制度进行博弈或发生交易。例如，原新农保提供5个缴费档次，90%的参保人选择的是100元/年的最低档；目前的城乡居保提供多达十几个档，大多数选的是低档；企业职工几乎很少有人合规缴费；对大部分灵活就业人员来说，其“自愿性质”的制度设计，“交易行为”就更为明显，他们大多数选择最低缴费基数，并在达到15年最低缴费年限就停止缴费，进入漫长的退休金“等待期”。

追根寻源，养老保险的“交易行为”之所以与社保制度相伴相生，是因为制度设计激励性较差，当期缴费与未来权益的联系松散，参保人对未来养老金没有明确的预期。养老保险作为权益型制度，不同于医疗等其他保险制度可以当期受益，多缴多得的激励相容机制没有建立起来，参保职工和参保单位均将其视为“大锅饭”。在这样的制度设计下，作为理性人，参保人实现利益最大化的唯一做法就是成本最小化，按最低限缴费。于是，就形成了制度性的“全民交易”：

“交易”的目的是为了减少本地区、本部门、本人的缴费数额，具有明显地方保护色彩并被视为“天经地义”，旨在保护地方和调动企业积极性，满足招商引资的需要；

“交易”的行为主要发生在上下级政府之间、横向各个部门之间、职工与单位之间、职工与单位联合起来共同与政府进行“交易”。于是，职工、单位和各级政府的“三重道德风险”行为相互交织，病态的制度运行成为常态；

“交易”的性质是“道德风险”的结果，猖獗的“道德风险”充斥社保制度的各个环节，全民皆为“搭便车者”，严重败坏了社保制度的生态环境，少缴费和低基数已经成为公开的秘密，很多地区都是由政府发布文件确定并得到上级政府的批准或默许；

“交易”的结果是“搭便车”心理和现象普遍存在，“道德风险”导致“逆向选择”，导致企业的实际费率与法定费率出现严重偏离，制度每年少收入1/3成为一种“自然状态”，养老保险最终成为“公地悲剧”。

5.“制度顽疾”之二：为啥养老保险的“实际费率”严重偏离“法定费率”？

中国养老保险存在两个费率，一个是政策规定的“法定费率”即28%的缴费比例，一个是现实中使用的“实际费率”。“法定费率”在“名义上”很高，但全国范围内从未合规缴纳，名义费率自制度建立之日起就被束之高阁，而实际费率占真实工资的比例很低。以供给侧结构性改革前的2015年1月北京市为例，五险缴费比例合计为43.2%，住房公积金24%，企业年金9%，总计高达76.2%（+3元），其中，雇主缴费总计49.7%，职工缴费26.5%（+3元）。这里尤以28%的基本养老保险缴费率为最，在世界各国中名列前茅。

2014年12月北京市五险等实际缴费率（工伤以最低的一类行业基准费率为例）

资料来源：作者调研数据

但是，正如拉弗曲线所揭示的，高费率未必能带来高收入。在合意的临界点之内，费率越高会带来越多的制度收入，但超过临界点，为控制成本，企业主不是裁员就是逃费，于是，拉弗曲线出现拐点，制度收入开始下降。这是“正常”情况下市场行为的制度收入与缴费比例的关系，这条曲线成“抛物线”状，就是说，当费率超过“临界点”时，企业将采取裁员减产的办法降低企业成本，甚至最终关门停产。但是，在“交易型”社保制度下，当道德风险致使逃费已成为很普遍时，不逃费的企业主发现自己已经吃亏，就必然出现相互攀比现象，变相缩小费基和降低费率致使制度的征缴收入出现断崖式下跌。于是我们就得到了2个拉弗曲线图，与“正常”的拉弗曲线相比，“交易型”制度下的曲线受到道德风险的扭曲，“抛物线”出现了“断崖”，这就是养老保险费在征缴过程中流失的那个部分。出现这个“断崖”就是因为“道德风险”和“制度交易”的结果。这是中国社保制度长期以来存在的一个“特色”。

拉弗曲线与“交易型”社保制度下的曲线变形

资料来源： 作者绘制

变形的拉弗曲线告诉我们，“交易型”社保制度必然存在两个“费率”。虽然法定的“名义费率”很高，但它只在研究中和国际比较时具有一定的“学术意义”，比如，在与北美和欧洲发达国家进行比较时可以看到，中国养老保险缴费率名列前茅，但在“现实世界”里，中国的实际费率并没有那么高，这是公开的，也是“秘密”的，这次征缴体制改革之所以导致出现企业恐慌，其根本原因就在这里。当然了，这里不包括那些合规缴费的国企。