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新发展格局下的小城镇如何破茧再成长

2022-05-16 09:13 来源: 21世纪经济报道
21世纪经济报道 2022-05-16 09:13

崔曙平(江苏省城乡发展研究中心主任)

李红波(南京师范大学科学院副教授)

罗震东(南京大学建筑与城市规划学院教授)

国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(以下简称《重点任务》)提出,今年中国将坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务,重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革,健全常住地提供基本公共服务制度,提高农业转移人口融入城市水平。

以数据看,2021年,中国新型城镇化和城乡融合发展取得新成效。2021年中国常住人口城镇化率达64.72%,户籍人口城镇化率提高到46.7%,比上一年提高了1.3个百分点,高于常住人口城镇化率0.83个百分点的提高幅度,这是“十三五”以来两个城镇化率首次缩小差距。如果从城市发展趋势看,也可以发现当前的新型城镇化也出现了大都市化趋势,北京、上海、广州、深圳为代表,武汉、郑州、成都、西安、沈阳等地跟进。大城市集聚化的趋势之外,则是县城,建制镇的不断分化,这个趋势则是一般被忽视的。

城镇化浪潮中的小城镇

虽然我国目前有世界上最多的千万级人口的大城市,但建制镇、乡在城镇型居民点数量上仍占据主导地位。作为乡村地区的经济社会与公共服务中心,小城镇始终承担着重要的社会功能。

然而,在1990年代后期以来的快速工业化与城镇化大潮中,一些小城镇的发展也面临着瓶颈:为了推进城镇化,大量的城市(尤其是县城)不断放开户籍限制,鼓励农民进城,与此同时,随着交通、互联网等基础设施建设的日趋网络化,乡村与城市、县城之间的联系日益便捷。

显然,中心城市、县城等在就业机会、基础教育、生活服务等各个方面都比小城镇更有显著的优势,于是一部分小城镇在乡村要素向城市流动中成为“被逾越的空间”。

随着国家乡村振兴战略的全面实施,新农村建设、美丽乡村建设等开展得如火如荼,乡村的面貌形象、人居环境包括产业经济大为改观,一些乡村更是成为工商资本青睐的新场所,但一部分小城镇在某种程度上则被忽视。虽然在推进乡村振兴和新型城镇化战略过程中,小城镇被赋予“城之尾,乡之首”的重要地位,一些小城镇事实上却处于一种缺少关注的“中空”状态,成为“城-镇-村”空间体系中最缺乏竞争优势的“夹心层”。

城镇化“下半场”,小城镇何去何从

中国城镇化已经进入了“下半场”,如何看待小城镇在国家新型城镇化战略和乡村振兴战略中的重要角色?如何应对前所未有的挑战?在大变局中的小城镇何去何从?是理论研究与实际工作亟需关注的课题。

中国辽阔大地之上的小城镇星罗棋布,但是论及中国小城镇的发展历史,毫无疑问江苏是极具代表性的。江苏的小城镇兴起于隋唐,奠基于两宋,兴盛于明清。改革开放之初,江苏尤其是苏南地区大量的小城镇依托乡镇企业快速崛起,创造了“离土不离乡,进厂不进城”的“就地城镇化”模式(“苏南模式”),甚至被冠之以“小城镇,大战略”。当时,许多人认为找到了一条既可完成工业化,又可避免西方国家“城市病”的“中国特色城镇化”之路。然而,随着工业化、城镇化的全面推进,曾经灿若繁星、GDP贡献中占据半壁江山的乡镇企业,有一些因经济与技术优势不再而倒闭,留下了一些土地占用、环境污染和特色丧失的衰败乡镇。

当前,江苏提出到2025年常住人口城镇化率达到75%以上。在这样一个城镇化基础条件下,新发展格局下,小城镇发展需要选择什么样现实路径。这不仅是江苏省推进城镇化的重要问题,也是全国推动新型城镇化要面对的重要问题。笔者通过对江苏不同地域类型、不同发展水平地区的60余个典型小城镇(涉农街道)的实地调查,对目前小城镇发展的主要问题进行一些探讨。

现阶段小城镇发展的瓶颈

人口收缩是小城镇发展面临最大的挑战。调查的61个乡镇(街)十年来只有11个乡镇(街)人口呈现增长趋势,80%以上的小城镇人口收缩,部分小城镇人口流失达30%以上。人口增长的小城镇主要集中在南京、常州(苏锡常)、徐州三大都市圈人口持续增长的区县内,都市区范围内的小城镇人口增长更为显著。持续的人口流失使得小城镇的老龄化问题日益凸显,近90%的调查小城镇老龄化率超过2020年全国18.1%的平均水平,部分小城镇老龄化率已超过30%,且有进一步增长的趋势。

产业发展呈现多元分化。小城镇产业发展较具活力与创新力,经济发展特征与省域经济发展特征基本吻合。中心城市都市区化进程对小城镇产业经济影响显著,一些小城镇成为都市功能的组成部分;苏南及沿江地区小城镇二三产业基础雄厚、实力较强;东陇海沿线地区小城镇依托互联网新经济成为新发展亮点,大量小城镇充分抓住了互联网新经济的发展机遇,形成电商发展“沙集模式”,为小城镇产业多元化发展贡献了新的类型。

公共服务品质有待提升。调研小城镇的公共服务设施普遍达到国家规定标准,但服务水平与区域发展不匹配,城乡基本公共服务差距较为显著。中小学生生源面临不断流失的压力,约70%的小城镇存在初中生源流失现象,重点镇此类现象尤为显著。调研的16个重点镇中,63%的重点镇存在小升初生源流失现象。

特定政策绩效尚待提升。从调研来看,江苏2015年以来“择优培育”的重点镇与特色镇虽然得到了各级政府的资金和政策支撑,在公共服务设施以及人居环境建设方面具有一定优势,但在人口与经济发展方面的绩效并不显著。82%的调研重点镇和特色镇常住人口呈现减少趋势。一些未被列入重点镇和特色镇的一般小城镇,产业发展不乏亮点。

《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出,持续优化城镇化空间布局和形态,促进大中小城市和小城镇协调发展,推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。应在城乡融合、区域协调的新发展格局中看待小城镇的发展。

新型城镇化格局中需要 重新明确小城镇发展定位

就江苏而言,围绕三大都市圈可将小城镇划分为三个层次,采取多元化的发展定位和路径选择。都市圈内小城镇应借助长三角高快速交通和宽带信息网络的建构,形成区域性的产业集群;都市圈外小城镇基本位于人口收缩区域,更多扮演“生产加工基地”的角色,也是农业现代化和乡村公共服务的核心载体;都市区型小城镇基本位于中心城市日常通勤范围,与中心城区关系密切,是都市的特定功能节点。

首先是小城镇的土地资源价值。面广量大的小城镇地租低廉、环境承载力较大,能够容纳不同规模的加工制造企业。调研的小城镇中,不乏大型加工制造企业的发展势头良好,小微企业以及电子商务等新经济也在小城镇获得良好的生长空间。

其次是生态资源价值。城市人口对于高品质生态环境、郊野休闲度假等的需求日益增加,小城镇生态资源的价值日益凸显,休闲度假旅游蓬勃发展。生态文明建设的要求和生态价值凸显的需求,也在一定程度上倒逼城镇产业结构转型,腾退环境污染较为严重的企业。农业资源优势是小城镇层面最重要的比较优势之一。依托特色农业整合一二三产,不仅可以使农产品走品牌化道路,同时可以发展乡村度假、会议、游学等服务业,提高乡村空间品质与基础服务设施的质量。

再次,需要注意到文化资源价值。小城镇保存着非常丰富、悠久的特色文化资源,随着城镇化与经济社会水平的不断提高,这些文化价值将日益凸显,转化为其发展的竞争力所在。

在行政区划调整中 重新审视小城镇的功能

撤乡并镇是推动城镇化进程、促进空间集约高效利用的重要治理手段。面对小城镇的发展瓶颈,以撤乡并镇为主的行政区划调整工作应更注重统筹兼顾、科学有序。小城镇的产业集聚与人口吸引能力通常有限,“撤乡并镇”工作必须更加审慎,在遵循经济发展和空间建设规律的基础上进行被撤并镇的筛选和中心镇区的选址。

小城镇作为城乡之间的衔接枢纽,不仅是乡村经济的重要载体和集聚地,更是乡村公共服务的中心,因此“撤乡并镇”不能仅考虑做强、做大经济总量,也要考虑做全、做优基本公共服务,否则行政区划调整带来的社会问题、民生问题将削弱调整的积极效应。

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