近年来，中央连续强调“做优增量、盘活存量”，提高资源配置效率成为推动高质量发展的重要抓手。

3月11日举行的中国宏观经济论坛第116期宏观经济热点问题研讨会上，多位专家指出，我国存量资产规模庞大，当前阶段需要格外重视存量管理，盘活对象应重点聚焦存量基础设施、低效用地、闲置房产及未售商品房等领域。

专家同时提醒，盘活存量需打消各方顾虑，并坚守提升长期运营效率的核心目标。专家认为，做优增量与盘活存量是“一体两面”的关系，协同发力将推动经济结构持续优化、提升发展质效。

当前阶段需要格外重视存量管理

早在2024年12月召开的中央经济工作会议便强调：“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。”2025年中央经济工作会议和2026年政府工作报告也均要求，“持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量”。

专家较为一致地认为，当前阶段需要格外重视存量管理。国家金融与发展实验室主任张晓晶表示，自2011年国家金融与发展实验室启动国家资产负债表编制的系统性研究以来，十余年的数据积累显示：中国存量资产规模巨大。我国存量经济总量已逐步追平美国，部分年份甚至实现反超。这是一个巨大的变化，意味着存量资源非常庞大，也进一步说明挖掘存量的潜力非常必要。

中国人民大学财政金融学院副院长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员马光荣表示，盘活存量的重点领域归纳起来包括存量基础设施、低效用地以及这些用地上闲置的房产，以及近年来房地产市场调整期之下存量未售出的商品房。这三个重点领域的存量资产如果对应权属人，其中有相当大量的权属人是政府或国有企业。

其中，存量基础设施具体涵盖“政府文化场馆、大桥、交通基础设施连带的附属设施、政府未充分利用的办公用房、国有企业在城市核心区原来所占用的一些工业用地”等，这类资产规模庞大，市场化盘活潜力亟待释放。

张晓晶认为，闲置的、低效的、沉睡的资产包括：一些批了但供而未用，有一些是用而未尽的闲置土地；空置的楼堂馆所、停滞的产业园区和停缓的项目；一些超前建设的基础设施、闲置公共设施、僵尸企业占用的资产；还有一些回报比较低、运营比较粗放的公用事业设施。

中国人民大学经济研究所联席所长毛振华认为，要认识到房地产资源的盘活，不仅涉及住宅，还涉及大量的商业、写字楼、总部基地、开发区等。同时，产业层面的结构性矛盾也很突出，要强化反内卷政策执行力度，通过优化产业结构、规范市场竞争秩序构建良性发展生态，推动并购重组市场化进程，建立优胜劣汰机制，使优势企业通过资源整合实现规模效应，同时加速落后产能自然出清。持续完善企业破产制度。

打消参与主体顾虑与警惕不当运作风险并举

盘活存量资产涉及政府部门、民营企业、市场投资者等多方主体，各主体存在的顾虑成为工作推进的重要阻碍，专家针对不同主体的顾虑提出了化解思路。

针对政府部门盘活动力不足的问题，马光荣指出，政府资产散落于各个部门，如果盘活收入纳入财政预算统筹，各个部门自己没有很强的动机去盘活旗下资产。盘活资产需要多个部门积极的配合，单靠一个部门难以推进。

张晓晶提出，要鼓励探索，落实“三个区分开来”，本着改革的精神，本着国家利益为公共服务的原则，包容盘活存量资产过程中可能会出现的一些不足。以此打消相关人员怕担责、怕被认定为国有资产流失的顾虑。

在盘活存量的实践中，部分地方和领域的做法也可能引发新的风险，多位专家对此作出提醒。

马光荣谈到，根据团队研究，地方出让资产中，70%的政府资产是由本地城投购买承接的，很少有民营企业和外地企业来承接。“这些本地城投承接了政府资产，它的盘活能力、经营能力是否能够跟得上，有一个很大的挑战。”

马光荣进一步指出，从承接资产的资金来源看，根据一些公开报道，有些地方城投是通过举债或者直接把政府这项资产作为抵押向金融机构获取贷款，通过加杠杆的方式来购买政府资产。在此情况下，只有足够的相关城投具备经营能力，能够把项目收益提高，才是真正意义的盘活。否则，向金融机构举债，最后资金偿还会出现比较大的困难，未来有可能产生相应的金融风险。

张晓晶也表示，多地探索通过金融化、REITs等金融手段推进存量资产盘活，但这不是盘活资产的重点，金融化工具在初期有助于改善资产流动性不足的困难，但盘活存量资产的根本目的是提升资产长期运营效率和真实收益率，实现从融资主导向运营提升模式转变，使国有资产实现质量效益的提升，最终服务于国家战略和公共利益。

此外，马光荣还提醒要防范公共服务定价机制僵化带来的盘活低效问题，“对于基础设施盘活而言，如果服务定价机制还比较僵化，处于一个非常低的水平，实际上这些存量资产很难盘活，因为它不可能产生太大量的收入。”同时，要防范专项债项目“包装”带来的收益不足问题。

统筹做优增量与盘活存量

高效盘活现有资源、资本和产业存量，不仅能提升资源配置效率，还能为新的增长点提供源源不断的动力。统筹好做优增量和盘活存量的关系，对于实现全社会资源优化配置、推动经济高质量发展意义重大。

马光荣表示，统筹做优增量与盘活存量具有优化供给、扩大内需、防范风险的三重意义，是“一体两面”的关系。只有通过盘活存量，才能有助于做优增量过程中提高资源配置效率。存量盘活过程本身需要增量投资的支持（如技术改造），相应地也会有利于扩大内需。此外，盘活存量过程中，需要对存量资产负债结构进行优化，通过降低利率、优化期限等方式可以防范化解潜在的经济金融风险。只有做优增量与盘活存量协同发力，才能共同推动经济结构优化。

毛振华提出，要克服路径依赖，建立以存量调整为核心的新资源配置方式，存量政策要有比较大的力度做存量盘活和调整，做优增量要从供需两端发力，同时抓住企业产能出海的窗口期，把盘活存量和做优增量有机结合，放在改革大盘子里考量，充分利用市场机制构建新局面。

中欧国际工商学院副院长朱天认为，盘活存量、做优增量虽属供给侧概念，但与需求侧高度相关，盘活存量能增加财政收入和支出能力，做优增量、提高资源回报率能为可持续发债奠定基础，二者协同发力能通过提振需求进一步提升资源利用效率，筑牢债务可持续性基础。

中泰国际首席经济学家李迅雷认为，统筹做优增量和盘活存量，可从四方面着手：一是针对地方政府债务规模过大、利息负担过重问题，可以考虑通过中央财政发行特别债务置换地方债，以低融资成本降低地方利息负担；二是通过市场化手段盘活国有股权与国有资产，合理优化各种约束条件；三是面对消费不足、住户存款规模大的现状，拓宽投资渠道，鼓励居民消费，发展服务消费与高端消费；四是推进财税改革、国民收入再分配改革，依托全国统一大市场提升要素市场化流动，适度降低规模偏大的地方财政转移支付，由中央财政进行结构性优化，通过中央转移支付弥补社保缺口、资助特定贫困人群。

排版：刘珺宇

校对：廖胜超