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从自贸区到自由港:中国开放新格局

2017-11-11 06:34 来源:证券时报网

邵宇

对外开放是全面深化改革的重要环节,也是中国贯彻新发展理念,建设现代化经济体系的基本方略的重要内容。改革是个系统工程,只有全面合理布局,扎实有序推进,才能在改革的过程中少犯错误少吃亏。而且,当遇到困难的时候还能及时修正、减少损失,这就是“摸着石头过河”推进改革的考虑。

就开放而言,自贸区的设立是中国在面临严峻的国际贸易格局、自身改革和人民币国际化需要的背景下推出,肩负着贸易自由化、投资自由化、金融国际化和行政精简化这“四重使命”。随着美国退出TPP协议,中国受到的外来压力有一定缓解,但特朗普领衔的美国在贸易政策方面并没有对中国显示出更加友好的态度,如提高中国进口关税等,中国仍然面临着比较严峻的贸易环境。心怀“开放带来进步,封闭必然落后”的深刻认识,中国开始按照自己的思路和节奏进行布局。近年来,中国开始了以“一带一路”战略为重点,以自贸区和自由港建设为示范,以资本项目开放和汇率制度改革为依托,以人民币区域化(“股港通”“深港通”)带动国际化,坚持走出去和引进来并重的大国开放战略。

设立自由贸易区

坚定开放决心

2008年金融危机以来,驱动中国经济快速发展的传统“三驾马车”中的出口,面临急剧萎缩的挑战。顶层设计最初的反应是以扩大内需的方式托住经济这座大厦,因为外需在短期内是难以提振的,只能靠内需来弥补,所以在2008年年底果断推出了“4万亿”财政刺激计划。经过近5年的调整,中国经济整体上实现了平稳着陆。但是这期间也积累了不少问题,如资源错配、债务累积、产能过剩和资产泡沫等。为此,政策重点开始转向如何消化这些矛盾,如在2013年中央经济工作会议中提出“着力防控债务风险”等,设立自由贸易区也是缓解结构性矛盾,并带领中国经济重回健康发展之路的举措之一。

自2013年9月国务院批复上海设立首家自由贸易试验区以来,2015年和2017年又分别在广东、天津、福建和辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等10处设立,形成了“1+3+7”由沿海到内陆、自东向西全覆盖的自由贸易区格局。建设自由贸易试验区,是顺应全球经贸发展新趋势,实行更加积极主动开放战略的一项重大举措。其主要任务是探索我国对外开放的新路径和新模式,推动加快转变政府职能和行政体制改革,促进转变经济增长方式和优化经济结构,实现以开放促发展、促改革、促创新,形成可复制、可推广的经验,服务全国的发展。

建设自由贸易试验区有利于培育我国面向全球的竞争新优势,构建与各国合作发展的新平台,拓展经济增长的新空间,打造中国经济“升级版”。上海自贸区的改革领域主要涵盖了人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、对外投融资便利、跨境货币双向资金池、跨境人民币集中收付业务、大宗商品衍生品交易便利、利率市场化等方面先行先试,积极推动金融货币管理体制改革。上海自贸区已经扩大开放的六大领域涵盖了金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务。

自由贸易港是桥头堡 实现“港口-腹地”联动

未来决策者会赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港。自由贸易港是在自由贸易区基础上的升级,有画龙点睛的效果。自由港和自贸区的区别,主要体现在允许开展离岸贸易,在离岸贸易的基础上,进一步开放高端服务业,发展离岸金融等相关业务。

这主要体现在三个方面:第一,货物自由流动,所有在自由港内备案注册的企业,进出口的货物在自由港之内不需要海关、检验检疫部门进行检查和审核,只对重点类型、重点货物实行抽检制度;第二,资本自由流动,主要内容包括,改善外汇管管理方式,调整税收优惠政策、完善自贸区账户制度,加快人民币离岸业务发展等。落实到具体细节上,自由港将争取实现“增量”外汇的自由流动,此外,自由港还将争取大幅降低港区内注册企业的所得税税率;第三,人才自由流动,对于港内企业聘用的外籍人才,将以发放中国绿卡为目标,在港内企业工作的外地人才上海落户也可能会有更进一步的优惠措施。

自由港为什么可以实现以点带面?设立自由港有些“醉翁之意不在酒”的意思,其立足点是贸易(主要是离岸贸易)、着力点是资本流动,但出发点却是与其相关的产业。离岸贸易的核心在于“境内关外”式监管,任何境外企业只要在中国境内港口装卸货物等,都需要报关交税,不管该货物是否向中国境内销售。但是现在设立了自由港,只要不入关,就可以不交税,也不用报关,大大节约了企业的成本。从新加坡和香港的经验来看,离岸贸易占比超过一半,其对航运、仓储、物流、供应链金融等产业都有较大的拉动作用。

按照复旦大学中国历史地理研究所吴松第教授的看法,以港口带动腹地的模式,实际上是理解中国经济现代化空间进程的关键。自1840年西方列强打开中国大门以来,中国经济现代化进程在空间的扩展整体上遵循由沿海到内陆,由边境到内地的辐射模式。首先形成于沿海港口城市及其附近地区,而后再沿着交通网络向内地发散。在当时,港口和腹地之间的物流关系是主要表现形式。由于当时水路交通仍发挥重要作用,长江沿岸也有不少开放港口,各个港口也都有自己的腹地。

据统计,从1840年到1930年,中国大地上共出现了108个开放商埠,4个租借地(港澳除外),其中沿海地区占49个。由于交通设施的局限,延边口岸的辐射范围较小,沿海口岸的作用较为显著。1978年以来,中国继续探索开放的模式。邓小平于1979年首次提出要开办“出口特区”,后于1980年3月,“出口特区”改名为“经济特区”,并在深圳加以实施,而后向珠海、汕头等地推广,本质上来说,经济特区也是世界自由港的主要形式之一。

自贸区和自由港的使命

自贸区和自由港是相辅相成的,是中国“拓展对外贸易,培育贸易新业态、新模式”的试验田,是“实行高水平贸易和投资自由化、便利化政策”的具体体现,是“实行准入前国民待遇……,放宽市场准入”承诺的兑现。上海作为首家自由港和自贸区综合示范区,将逐步形成以自由港带动自贸区,以自贸区支撑自由港,有分工、有协作互相补充的开放格局。从自贸区方面来说,有如下四个方面的任务:

第一,贸易自由化。即没有海关监管、查禁、关税干预下的货物自由进口、制造和再出口。上海要做贸易中心,应发挥航运的优势做转口贸易和离岸贸易。这里面最核心部件有两个:一是吸引跨国公司总部(包括资金、运营和营销)来中国设立分支机构,或将上海作为货物贸易集散地;另一个就是构架大宗商品交易平台。

离岸贸易的最核心要点是解决跨国公司的资金管制问题,自贸区内企业允许建一个国际资金池和国内资金池,当中设计有互联互通的管道,力图实现外汇资金集中运营,以便建立跨国企业的全球资金管理中心。现在有自由港和自贸区配合,订单、资金和货物都可以在上海完成。更重要的是,推进与自由货物贸易相关的服务贸易的发展,特别是配套国际大宗商品交易平台以及航运金融交易平台,允许境内外企业参与商品期货和航运远期交易。在自贸区内将允许境外期货交易所指定或设立商品期货的交割仓库。

第二,投资的自由化。自贸区内投资会大部分实行备案制,取消外资持股比例或经营范围等诸多限制。预期率先在试验区范围内改革投资项目管理、外商投资企业设立及变更管理、工商登记这三个环节。对外资的“国民待遇”将首次延伸至“准入前”,并不再依赖当前的“外商投资产业指导目录”来进行行政控制。当然,投资是双向的,鼓励中国资本从自贸区向海外直接投资,让自贸区同时成为中国资本走向世界的平台,大力推进“走出去”战略。

第三,金融的国际化。笔者认为这才是自贸区的真正内涵,其终极目的就是推动人民币国际化。必须要过的一关是放开资本项目管制。投资和贸易相关的资金可以自由兑换,利率、汇率都是市场决定的,会积极探索面向国际的外汇管理改革试点,建立与自贸区相适应的外汇管理体制。以推进贸易投资便利化为重点,推动跨境人民币结算业务发展,扩大人民币在贸易、投资、保险等领域的使用。同时允许符合条件的外资金融机构设立外资银行,以及民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行(可能具有有限牌照)。尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。鼓励其建立综合交易平台,全面放开产品创新。

第四,行政的精简化。自贸区将实施“一线彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式,“一线”指国境线,“彻底”被不断强调。因此自贸区建设最重要的工作之一是要在现有的开放试点里,化繁为简,减少行政成本,提供一条整合现有海关特殊监管区的有效路径。

自由港与自贸区定位略有差异,如前文所说,通过货物、资本和人才的自由流动,降低跨国企业的贸易成本,实际上可以成为带动自贸区建设的“突破口”,成为拉动相关产业发展的纽带。

自贸区和自由港的设立,是倒逼政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易方式转变、深化金融领域的开放创新及完善法制保障等多项改革任务的动力。过去几年,全球化形式变幻莫测,“黑天鹅”与“灰犀牛”事件不断,地缘政治冲突频繁。同时,中国国内也处于经济增速下行、经济结构性转型和前期刺激政策消化的阵痛期。唯有改革,才能使得中国摆脱“中等收入陷阱”;唯有开放,才能抓住全球化格局转变的战略机遇期的机会,只有主动求变,才能从容应对变化中的政治秩序。

(作者系东方证券首席经济学家)

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