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关于完善举报人(吹哨人)制度的建议

2017-03-20 09:46 来源:证券时报网

民革中央经济委员会副主任 何杰

一、建立举报人制度的必要性

1、举报人制度的基本内涵

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”建设,社会治理作为国家治理体系的重要方面,仅依靠行政执法是远远不够的,通过举报人制度的建立,动员社会力量参与,对于预防腐败、食品安全、环境污染保护,包括企业和公司治理领域的预防欺诈等行为都有非常重要的意义。尽管我国早在2000年修订的《产品质量法》中就规定了有奖举报制度,后续还有食品药品部门、金融监管部门有关举报奖励的具体规定,但从制度效果的发挥看,仍需从更高层面通过立法加以确立和完善。

举报人特指在非职权范围内揭露相关违法犯罪行为的公民,既包括政府机关公职人员也包括企事业单位的内部人员,有时也称其为“吹哨人”,他们能够最早发现问题,他们吹响的“哨声”能够大幅降低监管成本,让全社会从中受益。综观国外经验,有吸引力的奖励制度和严格的举报人保护制度是“举报人制度”成功的重要因素。

应当明确,举报人的举报权来源于宪法和法律的规定,任何中国公民都可以出于维护社会正义和法律秩序的目的,对违纪、违法、犯罪行为进行举报。“举报人制度”的法理在于:不管举报人主观上出于何种动机,或者为了达到何种目的,只要举报的内容属实,其结果在客观上有利于社会大众,维持了社会公正,就理应得到法律的保护。

2、举报人制度适用范围广泛

在企业、行政机关、事业单位均可能产生内部举报线索,举报人制度对各领域的行政执法、刑事制裁都有重要意义:在行政执法层面,比如内部人向金融监管部门举报上市公司违法违规、向食品药品监管部门举报不法行为、向税务管理部门举报企业偷税、向交通执法部门举报违章车主以及向纪委监察机关举报公务员的违纪违法行为、向国家版权局举报盗版书籍等;在刑事领域,举报企业走私、举报商贩生产销售伪劣产品以及向检察院举报公务员贪污、渎职等。

目前,食品、药品行业是我国目前最积极建立“吹哨人制度”的领域,比如为了鼓励业内人士举报危害食品安全的行业潜规则,深圳市从2016年8月1日起实施“吹哨人制度”[1],举报问题食品最高可奖励60万元。根据规定,举报人指出被举报人具体违法事实,并提供相应证据、查证属实的,按实际入库罚没款的30%给予奖励,最高不得超过60万元。北京、上海、杭州、陕西等地食药监部门也推出了各自的“吹哨人制度”,通过奖励和保护政策鼓励内部人举报,可以说是社会监管领域的一大进步。

又比如说针对交通违法行为的有奖举报,从2015年开始深圳市、杭州市、武汉市等地都制定了相关的制度进行鼓励,例如深圳规定“深圳市民进行交通违法举报,最多可获3000元,最低50元。涵盖的违法行为包括了伪造车牌、非法改装、违章变道、超车等、向车窗外乱抛撒垃圾等不同程度的违法行为。”

再比如说金融监管领域,公司隐秘的违法行为往往需要内部人举报才能突破,在证券监管领域就专门设立了关于举报奖励的规定,2014年6月中国证监会发布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》(简称“暂行规定”),同时设立了证券期货违法违规行为举报中心,专门负责处理可以作为稽查案件调查线索的举报。为鼓励举报人提供证券期货违法违规线索,《暂行规定》对于符合奖励条件的一般举报,给予不超过10万元的奖励;对于举报在全国有重大影响或罚没款金额特别巨大的,奖励金额不受上述限制,但最高不超过30万元,这些都是我国举报制度建设过程中非常有益的探索。

综上,从国家治理和社会治理角度出发,完善举报人制度显得尤为必要。

二、海外举报人制度的发展趋势

举报人制度作为一个全球普遍采用的制度,其核心问题是如何通过立法保证举报的有效性和实名举报人的信息、人身安全保护问题。世界各国均对此有相应的法律实践,一般是通过立法保护、专门机构保护、安全保护、信息保护、救济保护这五个方面进行。

许多国家制定有专门保护举报人的法律,世界上最早对举报人进行保护的法律是美国1988年的《举报人保护法》此外美国还有《证人安全改革法》等,1994 年《澳大利亚举报者保护法》、1998 年《英国公众利益披露法案》、日本的《公益举报人保护法》、香港的《证人保护条例》、新加坡的《防止贿赂法》、新西兰2000年制定了《披露保护法》;澳大利亚在2002年制定了《公益披露法》;日本在2004年制定了《举报人保护法》(Whistleblower ProtectionAct);法国在2006年制定了《举报政策法》;我国台湾地区虽没有单独的举报人人保护法,但在“劳工安全卫生法”、“劳动基准法”中都专门规定了对举报人的保护等。以上法律均不同程度地对举报人的范围、举报人的保护机构、保护措施、保护程序、救济方式有相应的规定。

三、我国举报人制度中存在的问题

(一)缺乏对举报人有效保护的制度

举报人因举报行为致使自身权益遭到侵害,包括精神、人身方面的基本权利,还包括财产权、劳动权等社会权利,目前在我国仍然缺乏相应的救济措施去保护举报人的合法权利。

首先,信息泄露应当是举报机构的责任,举报人对信息保护不力及泄露的救济请求权亟需立法规制。

其次,内部举报人遭受隐性报复无从救济。内部举报人往往是公务员、企事业单位职工等,一般其遭受的不是严重的人身伤害,取而代之的是调换岗位等隐蔽的报复行为,如何寻找申诉部门、如何进行救济都是亟需解决的问题。

最后,缺乏有效的救济途径,申诉受理机关单一。法律及其他规范性文件一般均是规定公权力机关的处理职责,如“应在其职权范围内负责处理,或者移送有关部门予以处理”,却没有规定举报人有其他的申诉部门,甚至没有规定可以要求行政救济的权利。在目前的救济制度体系下,司法救济为唯一途径。

我国并没有建立起全面保护举报人的制度,如《刑事诉讼法》是针对证人的,对政府机关或公司违规进行举报的雇员就很难获得保护,而我国现有的《劳动法》以及《劳动合同法》也没有专门的针对雇员、职员举报的保护制度。2016年4月,最高人民检察院、公安部、财政部联合下发《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》,该规定进一步完善了的对举报人“打击报复”的保护以及举报奖励制度,但范围相对仍然相对局限。

(二)现有的信访制度无法替代举报人保护法律

目前,我国政府向社会公众提供两个举报途径:一是直接通过书信方式,二是通过热线电话投诉,具体承办部门是各地办公厅的信访办和中纪委监察部的有关部门。对于举报人而言,现有的这两种程序缺乏明确规范和透明度,举报人并不知道举报后的程序如何进行,是否会被重视,监管机构是否会采取调查措施,自己是否会被“出卖”,举报人对案件的查处也缺乏知情权,由此对监管机构失去信任。

(三)缺乏完善的奖励机制

举报奖励制度尽管在我国有所尝试,但是仍然存在以下两方面的问题:

一方面是奖励的合法性问题,总的来说现有的法律对举报奖励制度的规定比较笼统, 比较具体的举报奖励办法为数不多, 没有实现对行政举报奖励制度实践的全覆盖。进一步的考察可以发现, 实际上指导举报奖励制度实践的往往是各执法部门或其所属政府发布的地方政府规范性文件,层级比较低,而且存在内容简单、笼统, 规范性差的现象,关于举报人奖励的确定、奖励的申请、奖励的发放都应当在法律设定好的程序框架下运作,这样才能使得举报人制度的预设效果得以充分发挥。

另一方面是激励的效果。举报本身是有风险的行为,如果是雇员,不仅仅会面临被解雇的风险,还有可能被视为“叛徒”,有外在的精神压力。因此,完善的举报制度必须有激励机制。以美国为代表的国家往往采取“罚金分成”制度,即举报人可以获得被处罚人罚金10%-30%部分的奖励。

以美国证券市场的“吹哨人制度”为例,2011年美国证券交易委员会(SEC)为加强金融监管推出了“全民举报”措施,按照这项“吹哨者计划”(Whistleblower Program),举报人提供的信息如果能帮助监管者破获金额超过100万美元的金融欺诈案件,举报人将获得涉案金额10%至30%的奖励。在2016年9月,SEC发布了奖励了举报人2240万美元,是奖励一位审计师事务所的内部人士帮助SEC发现一起隐秘欺诈案而发放的,该欺诈案件的和解金额在8000万左右,举报金额为和解金额的28%,对举报人来说是非常高的一种激励措施。

(四)对网络举报的制度建设不足

针对网上举报和匿名举报,我国已有部分地区创造并实践了行之有效的举报人保护措施,这主要得益于这两种方式的隐秘性,从而避免遭受被举报人打击报复。但是,这两种举报方式不利于调查查证,因此,举报受理机构通常在自己机构的网站上开通网上举报途径,对于匿名举报可以通过借鉴密码举报制度予以解决。密码举报是指举报人在利用信函、电话或网络举报时, 不使用真实姓名、地址, 而是通过设定的密码与举报受理人保持联系。密码举报是介于署名举报和匿名举报之间的一种新型举报方式。这一方式源自 1976 年诞生于美国的“犯罪终结者”(Crime Stoppers) 计划,该计划旨在解决那些侦破不了的案件,鼓励社区公民提供线索,并给予奖励,其最大的特点就是强制性匿名举报,通过密码领取奖金。

该制度降低了信息泄露的风险,对举报人权利的保护具有重要的意义。网络举报人的保护思路不同于传统意义上的举报人保护,网上举报是目前正在逐步规范的新型举报方式,其具有隐蔽性强、成本小、速度快、效率高等特点。随着网络的普及,全国各个地区、各个级别的行政、司法等职能部门均开通了专门的网上举报渠道,如中央纪委监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、中共中央组织部、环境保护部、国家信访局等部门均已经开通了举报网站,除了特殊情况如需要提供物证、书证等证据原件,其余大多数情况均可以通过网络完成,这对举报人保护事业的发展具有巨大的促进作用。但是目前对于公开在网络上曝光的“新型举报人”,目前还没有比较妥善的保护措施。

四、完善我国举报人制度的具体建议

1.立法体例问题

目前世界上关于举报人保护的法律存在着概括立法和分散立法两种模式。大部分国家和地区都采用概况立法的方式,制定概况性质的举报人保护法或者吹哨人保护法,以美国、日本、英国为代表,这些国家在概况立法基础上还会制定各相关领域的举报人保护规则以细化相关的法律;而有部分国家或地区还没有概括性的举报人保护法,以新加坡、台湾等地为代表,这些国家和地区的举报人保护制度主要是与劳动者保护、证人保护、机密信息披露保护等法律相结合。就我国目前实际需要来看,由于举报人保护法既涉及到了举报人信息保护、举报人奖励、举报人人身安全等多个部门,所以需要财政、公安以及信息管理等部门的协调合作,因此,制定概括性的《举报人保护法》是较为合适的。概况制定的《举报人保护法》主要目标是为各部门、各行业的举报人制度设定最低标准和法定程序,各部门、各省市、自治区可以在此框架范围内制定相应的规章和规范性文件。

2.解雇无效的救济措施

符合法律规定的举报人在遭受被举报人的解雇、降薪以及其他不利待遇时,举报人可以依照法律规定请求确认解雇无效以及给予法律规定的民事补偿。此外,对举报人进行打击报复的被举报人还需要承担直接行政责任,这样更加有利于保护举报人。

3.建立协助举报人的中介组织

目前我国举报人在举报过程中缺乏来自第三方或专业人员的帮助,因此建议由一些自律性组织为举报人提供专业性的咨询帮助,如由社会组织可以建立举报人求助热线,帮助举报人分析举报的风险以及如何进行风险最小的举报,这将对被举报组织和举报人都有好处,将一些公益组织的公益职能与举报制度进行对接,更好地履行社会组织的公益职能。

4.完善举报奖励制度

建议我国引入美国的“罚金分成”制度,以对举报人进行激励,目前食品药品部门的奖励制度已经全面推开,我们建议可以将范围扩大到严重危害公众利益的酒驾、环境污染、电信诈骗、非法集资诈骗等领域,赋予举报人获得“罚金”的部分,实践中如非法集资诈骗等案件十分猖獗,完全依赖于行政机关的主动查处,存在效率不高、证据取得方面的困难,必须建立起对举报人的奖励制度。

[1] 该制度为2016年7月25日,经深圳市政府审定同意,深圳市市场和质量监管委、深圳市财政委员会联合印发《深圳市食品安全举报奖励办法》。

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