股份制土地流转利弊参半 需建立股权调整流动机制

2015-01-20 04:47 来源:第一财经日报 字号:12 14
    参与调研的学生正在农户采访

参与调研的学生访问村委会

土地流转不仅能够提高土地资源的利用效率,也是实现农业集约化、现代化发展的关键。

近日,通过对珠三角的肇庆市德庆县、清远市三坑镇、中山市三角镇的实地调研,中山大学调研团队总结出不同农地制度下三种不同的土地流转模式,并对其促进土地流转和流转后的绩效进行对比发现,股份制土地流转模式具有更大优势。

三种土地流转模式

在调研过程中,团队发现,各个地方实行的土地制度大致分为三种类型:农户个体经营;兴起于上世纪80年代中期的“两田制”;股份制。

由此产生三种截然不同的土地流转模式:肇庆市德庆县的个体农户土地流转模式、清远市三坑镇的村小组——个体农户土地流转模式以及中山市三角镇的股份制土地流转模式。

个体农户土地流转模式,是土地承包经营权一直为农户所拥有,经营权的流转与否也是农户的自由。每当承包商有土地流转需求,都要和农户就流转期限、流转面积、土地租金等相关问题多次进行磋商,进而达成一致意见。

村小组——个体农户土地流转模式,在坚持土地集体所有和家庭承包经营的基础上,将集体的土地划分为口粮田和责任田两部分。口粮田按人均等划分,农户取得土地承包经营权,可自行决定经营权的流转与否。责任田则由村小组负责管理,可以集体名义进行经营,也可以集体名义开展发包(即土地流转),并将该地块每年的租金收入均等分给村民。

股份制土地流转模式,农户自愿以土地加入村小组经济合作组织,以土地出资换取等同股份,并将土地承包经营权交由村小组经济合作组织处理。村小组经济合作组织在收集全部股民的土地后,以集体名义统一进行开发、发包处理,并定期将合作社收入(主要是土地租金收入)作为分红分发给股民。

从调研报告来看,三种模式下土地流转面临的问题不一。前两地的土地流转利益各方均提及阻碍土地成功流转的因素,即阻力主要存在于土地流转之前,但中山市三角镇的土地流转利益各方并未提及是否成功实现土地流转的问题,而是把重点放在土地流转之后各方利益分配这个问题上。

股份制土地流转模式的利弊

基于三地的数据比较、走访和问卷数据,调研团队认为,股份制土地流转模式具有更大优势。这主要表现在五个方面。

一是,农户参与土地流转意愿更强,且能更容易实现土地流转。二是,村集体更有动力推动土地流转。三是,承包商承包土地意愿更强。一方面,减少了土地承包的投入成本。另一方面,方便承包商开展现代化、集约化的经营模式,以提高效益和效率。更重要的是,承包商土地承包风险有了保障。土地流出方违约风险、退出风险都相应降低了。四是,能减少各参与方的信息不对称,实现各方利益均衡。五是,能尽可能发挥土地的最大产能,提高土地的经济绩效。

不过,要想实现股份制需要三个基本条件,一是,农村大量劳动力转移到第二、三产业。当地农业是否还存在剩余劳动力、农民是否还依赖土地生存,这都是需要在改革前仔细斟酌的问题。二是,完善的社会保障体系。三是,股份制的推行,使得村民委员会的职能范围进一步扩大,也给村委的工作能力带来挑战。

在土地流转中,股份制存在优势,但是在实行过程中也存在难以克服的难题和本身固有的缺点:股份固化、村民决策权缺失、村民与村委之间的信任感危机。

具体来说,一是,股份固化实质上剥夺了股份制改革后的集体经济成员享有集体资产的权利,“死人有分红,生人无享受”的情况也招致了很多农户的怨言。

二是,村民决策权缺失。在目前的土地股份制中,执行少数服从多数的原则,农户对股份制下土地发包经营运行机制不了解,土地决策权落在村小组手中,农民无法表达自己的意见,村小组对土地的处理,农户也知之甚少。

三是,村民与村委之间的信任感危机。团队在中山市三角镇调研发现,村民对村委工作存在很大程度上的不信任,超过一半的被调查农民表示不信任村小组的土地承包代理工作,不满意村小组对股份分红的处置方式,对村小组是否存在机会主义行为表示担忧,怀疑村小组为了个人利益而损害了农民利益。

中山大学团队跟农民访谈中有这样的记录,一名中山市三角镇三角村农民说:“今年都还没有分红发放啊,都不知道村里把分红拿去干吗了,村委说年底再发分红,那些张贴出来的收支记录(村里面的收支表),我们都看不懂,有什么用,就算他们(指村委)把我们的分红吃掉了,我们也不知道,所以干吗要信他们,不过又不得不给他们管理。”

政策建议及具体措施

针对以上关于股份制和其他流转模式的对比分析、股份制缺点分析,有必要对土地股份制实际操作措施提出改进意见。

中山大学调研团队认为,第一,在条件成熟地区推行股份制。在广东省(或推广到自然条件相似的省份)推行农村土地股份制,以推动土地流转。农民将其土地无形化入股,根据农业人口获得对应的股权份额,土地则统一交由村委经营管理,每年根据股权比例分配土地收益。在此基础上,集体所有制被个人化了,但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩大形成约束。

第二,确权对象统一为村集体。根据广东省土地现状,不需要确权到个人,确权到村集体(村小组或生产队或自然村)一级是最为合适的。由村集体按照农业人口自行分配与调整,以节省人力物力、提高效率。这样做有以下几点优势:一是方便日常行政管理。二是节省人力物力。三是可以为推动土地股份制作铺垫。

第三,定期进行股权调整。广东要推动土地股份制,必须注重股权调整。股权调整的主要操作流程为,根据一定时期内农村人口变动的情况,重新调整分配人均的股权,以体现公平公正的原则。根据调研结果,广东的土地承包合同年限出现了向短期化(5年)发展的趋势,因此,农村土地股份制的股权调整应结合人口变动与流转情况,实行每3~5年一次调整。

第四,建立股权流动机制。针对股权的封闭性问题,股份合作组织应主动开放封闭的股权。针对股权的福利性问题,在维持集体股和个人股的基础上,增设流动股。针对收益分配问题上存在的争议,优化股权结构,完善收益分配制度。

第五,建立土地流转监督机制。防止村委利用手中的权力谋求私利,保障农民的权益。另外一方面也能够阻止承包商寻租行为,保证土地流转市场的健康发展。为了防止村干部滥用权力导致腐败,公开招标环节从前到后都需要公开、透明,要求配备公证人、村民代表、现场录像等,以保证土地流转合法、顺利地进行。

第六,建立与完善土地交易信息平台。承包商找不到地、农民有地无人租的情况,在当地并不在少数,归根到底乃是土地市场中信息不对称。因此,有必要建立土地交易信息平台以解决信息流通问题。

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